Burgemeesters of wethouders: magistraten maken de dienst uit in steden en dorpen
[Recensie] Al een hele tijd zocht ik een antwoord op de vraag hoe in de negentiende eeuw burgemeesters werden benoemd. De aanleiding was de ontdekking dat honderdvijftig jaar geleden in mijn kleine geboortedorp achter elkaar drie familieleden het ambt hadden bekleed. Het burgemeesterschap bleek te zijn overgegaan van vader een van zijn zonen en vervolgens op een van zijn kleinzonen. Door wie werden zij benoemd en op basis waarvan? Ze waren gerekruteerd uit de eigen inwoners van het dorp, terwijl het later, vanaf ongeveer 1930, juist heel ongebruikelijk was (en vaak nog is) om in zulke kleine dorpen iemand uit eigen kring te benoemen. En wat was de positie en de rol van de wethouders en de gemeenteraden in die tijd? En hoe verliepen de lokale verkiezingen?
De antwoorden op die vragen vond ik in een fraai boek met opstellen over de ontwikkeling van de lokale democratie in Nederland. De schrijvers zijn wetenschappers die in veel gevallen ook praktijkervaring hebben in de lokale democratie. Zij verdiepen zich in de historie en trekken lijnen door naar het heden. Een scala aan aspecten komt aan bod zoals instituties, debatcultuur, politieke partijen, pers, financiën en burgerparticipatie. Dat alles is helder en met een lichte toon opgeschreven.
De afdronk van al deze opstellen is voor mij dat het lokale bestuur na de Napoleontische tijd heel lang werd gedomineerd door burgemeesters die vrijwel in hun eentje een gemeente bestuurden. Tot honderd jaar geleden hadden gemeenten natuurlijk ook maar weinig taken, dus het ambt bracht nog niet veel werk mee. Wethouders waren lang niet veel meer dan assistenten van de burgemeesters en gemeenteraden stonden op grote afstand van het uitvoerend bestuur. Dat veranderde in het begin van de twintigste eeuw in de grotere steden toen wethouders politiek werden gerekruteerd en beleid gingen maken. Maar buiten de steden zijn de burgemeesters ook nu nog vaak de enige voltijdsbestuurders, al is hun takenpakket kleiner geworden en dat van de wethouders groter.
Het boek draagt de titel De gemeenteraad, maar als het boek iets duidelijk maakt, is het dat dit orgaan altijd maar een ondergeschikte rol heeft gespeeld. De raad was niet veel meer dan een klankbord, maar de verkiezingsuitslag voor de raad gaf wel een indruk van het prestige dat iemand in een dorp genoot. In archiefonderzoek ontdekte ik dat de commissaris van de koning in de negentiende eeuw in kleine dorpen iemand tot burgemeester benoemde die de meeste stemmen bij de raadsverkiezingen had gekregen. De commissaris moest wel. Wat wist die gouverneur in Maastricht nou over gezag en bestuurlijk talent in een dorp van duizend zielen honderd kilometer verderop? Dan maar de man die de meeste stemmen had gekregen uit een familie die eerder al eens een bestuurder had voortgebracht. ‘Het zal wel goed zijn.’ (Maar dat ging niet altijd goed.)
De gemeenteraad was in zo’n dorp meer een verzameling stamoudsten, mannen met een redelijk inkomen die voortkwamen uit de grote boerenfamilies. Dat heeft lang standgehouden. Tot in de jaren zeventig van de vorige eeuw waren op het platteland de lijsten van raadskandidaten uitsluitend namenlijsten, slim bij elkaar gezocht met mensen uit grote families of met een bestuursfunctie bij een vereniging. Later gingen de nationale partijen zich ermee bemoeien en kwamen er lijsten van het CDA, de PvdA en de VVD. Maar ook dat verdwijnt nu weer met de opkomst van nieuwe lokale (splinter)partijen en we zijn weer terug bij gemeenteraden die gedomineerd worden door groepen die uitsluitend op de lokale agenda letten.
Die gemeenteraden zijn steeds meer gefragmenteerd en de raadsleden hebben geen tijd om het complexe bestuurlijke werk goed te controleren. Dus maken de wethouders nog steeds de dienst uit. En die komen steeds vaker van buiten de gemeente, waarmee het beroepsbestuurders zijn die hun talent voor enkele jaren aan een gemeente verhuren. Het zijn de nieuwe magistraten van buiten.
Zo blijft het een beetje tobben met de lokale democratie, ook al omdat er steeds minder lokale media zijn die de politiek kritisch volgen. Gelukkig gaat er ook veel goed, maar een lokale samenleving – met dorpsraden, verenigingen, actiegroepen en informele leiders – moet wel alle zeilen bijzetten om te voorkomen dat de bestuurders losgezongen raken van de mensen waar het om gaat. Het is leerzaam om in De gemeenteraad te lezen hoe instituties en bestuurlijke praktijken meeveranderen met de samenleving. Dat proces zal ongetwijfeld doorgaan.
—
Voor het eerst gepubliceerd op Bazarow
